Lutte contre la malbouffe au Mexique

Comment Nestlé fait danser le SECO

Le Mexique a décidé en 2019 de s’attaquer au fléau de l’obésité à l’aide d’étiquettes de mise en garde sur les aliments malsains. Mais le projet a suscité une levée de boucliers des grands groupes industriels et de leur pays hôte. En première ligne : Nestlé et la Suisse. Des documents et correspondances révèlent comment le Secrétariat d’État à l’économie s’est laissé instrumentaliser par le géant veveysan pour tenter de contrer la politique de santé mexicaine. En jeu : un marché de plus d’un milliard de francs, selon des données commerciales exclusives obtenues par Public Eye. Le Mexique n’est pas un cas isolé. 

À peine le week-end passé, le stress revient. Visiblement énervée, une personne employée au Mexique par le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) envoie, le matin du 25 novembre 2019, un e-mail à quelqu’un du Secrétariat d’État à l’économie (SECO), avec en copie sept autres collaborateurs et collaboratrices des deux entités. Le sujet :  « ce problème d’étiquetage des aliments » qui lui a été signifié « il y a plus de quinze jours environ ». Il aurait alors été convenu que le géant de l’agroalimentaire prendrait contact avec la chambre de commerce suisso-mexicaine, SwissCham Mexico, « pour demander le soutien de la Suisse et de la Chambre ». Car cette nouvelle réglementation ne concerne finalement pas que Nestlé, mais aussi Lindt, Ricola ou Emmi. Mais Nestlé aurait apparemment préféré « aller directement auprès du SECO et seulement pour son compte ». Puis en caractères gras :

« Une intervention officielle devrait donc, à mon avis, se faire au nom de l’ensemble des entreprises suisses affectées et en étroite collaboration avec la SwissCham dont elles sont membres, et pas seulement pour Nestlé. »

Que la multinationale défende ses intérêts, certes, mais elle « a un accès privilégié aux autorités » et « n’a pas jugé opportun de partager ses informations privilégiées ». « Je ne suis ainsi pas certain que les autres entreprises suisses concernées soient au courant du problème qui les attend avec ces nouvelles étiquettes... »

Cinq heures plus tard, cette personne du SECO envoie un second e-mail aux mêmes destinataires. Elle a eu, entre-temps, des échanges avec un responsable de Nestlé, qui lui a « confirmé la gravité du problème et l’urgence d’une intervention, c’est pourquoi Nestlé s’est adressée directement au SECO afin de lui demander l'appui de la Suisse officielle ». Nestlé aurait été priée de contacter la SwissCham pour lui demander « d’organiser une réunion urgente » afin de partager ses « informations privilégiées » et « mettre sur pied une stratégie commune face aux autorités fédérales mexicaines » – « au profit de l’ensemble des entreprises suisses ».  

Une urgence nationale

Qu’est-ce qui suscite cette agitation ? L’« urgence épidémiologique nationale » déclarée par le gouvernement mexicain en novembre 2016, « au vu de l’ampleur et de l’importance des cas de surpoids et d’obésité » dans le pays. Les derniers chiffres, qui proviennent de l’Enquête nationale sur la santé et la nutrition de 2020, sont alarmants : 38 % des enfants de 5 à 11 ans se trouvent en situation de surpoids ou d’obésité. Parmi les 20 ans et plus, ce chiffre s’élève à 74 %. Et un tiers des adultes sont obèses. Le Mexique figure ainsi à la deuxième place, après les États-Unis, dans le classement des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) les plus touchés par le surpoids et l’obésité. 

Composée d’universitaires et d’activistes du Mexique, l’Alliance pour une nutrition saine estime que la principale cause de cette épidémie de surpoids « est la détérioration rapide des habitudes alimentaire de la population » qui, d’une part, « se manifeste avant tout par la diminution de la consommation de fruits, de légumes, céréales et légumineuses » et, d’autre part, par une « augmentation exponentielle de la consommation de farines raffinées, de boissons sucrées et, de manière générale, d’aliments et boissons ultra-transformés ». Ces « aliments ultra-transformés » (en anglais « ultra-processed foods ») sont des produits de fabrication industrielle principalement composés de substances extraites d’aliments (matières grasses, huiles, amidon, sucre) et de colorants, arômes ou conservateurs artificiels. De nombreuses preuves ont confirmé le lien entre ces produits et le surpoids, la tension artérielle, le diabète, les maladies cardio-vasculaires et le cancer. Au Mexique, chaque personne a acheté en moyenne 214 kg d’aliments ultra-transformés en 2013. Seuls les États-Unis, le Canada et l’Allemagne en ont consommé davantage. Le Dr Hugo López-Gatell, épidémiologiste et responsable de la promotion de la santé et de la prévention au sein du ministère mexicain de la Santé, déclarait il y a deux ans, lors d’une conférence de presse, que la moitié des décès survenus en 2018 au Mexique avaient été causés par des maladies liées à une mauvaise alimentation. Interrogé par Public Eye, il ajoute : « La principale cause de l’épidémie d’obésité au Mexique est l’offre excessive de produits ultra-transformés. Ils constituent aujourd’hui la majeure partie de notre alimentation. » 

Une déréglementation qui fait prendre du poids 

La signature du traité de libre-échange avec les États-Unis et la Canada (ALENA) en 1994 est souvent citée comme l’origine de cette funeste transition vers une alimentation toujours moins saine au Mexique. Mais selon le Dr López-Gatell, le pays avait déjà amorcé dans les années 1980 une « transformation vers le néo-libéralisme et la déréglementation, et ainsi vers un affaiblissement de la protection de la santé publique ». Au nom « du développement, du bien-être et de la croissance », cette déréglementation a jusqu’à récemment été poursuivie de manière systématique. 

En 2014, le pays a tenté de répondre à cette menace pour la santé publique en introduisant une taxe sur les boissons sucrées. Un système d’étiquetage a également été mis en place pour les produits finis, avec l’obligation de préciser sur l’emballage leur contenu en sucre, sel, calories et graisses saturées, ainsi que le pourcentage des apports journaliers recommandés couvert.  

L’association des industriels des biens de consommation ConMexico, au sein de laquelle Nestlé est très active, avait toutefois veillé à ce que les valeurs de référence soient fixées de manière très favorable à l’industrie. Une étude de l’Institut national de la santé publique (INSP) a par ailleurs constaté en 2016 que seuls 20 % de la population prêtaient attention aux indications. Au vu de ces résultats, l’institut suggérait d’adopter d’autres étiquettes, « qui soient comprises et utilisées par une grande partie de la population ». 

L’exemple chilien 

Le Mexique prend exemple à 6000 kilomètres au sud-est. À l’été 2012, le Chili avait approuvé un projet de loi qui s’appuyait sur trois piliers : premièrement, des étiquettes d’avertissement noires en forme de panneau « stop » accompagnées de l’indication « alto en... », indiquant une forte teneur en sucre, sel, graisses saturées ou calories. Deuxièmement, une interdiction de vendre ces produits dans les écoles élémentaires. Et troisièmement, des dispositions interdisant d’en faire la publicité en ciblant les moins de 18 ans. En référence à une barre chocolatée de Nestlé très populaire, la loi a été surnommée « Ley del Súper Ocho». Selon la multinationale de l’agroalimentaire, trois « Super 8 » sont consommés toutes les secondes au Chili. Ces friandises iconiques allaient donc devoir arborer une mise en garde, à l’instar d’une grande partie de l’assortiment de Nestlé. Une menace apparemment suffisante pour que le géant veveysan demande l’aide de la Suisse officielle. Ou plus concrètement du SECO, notamment chargé de défendre « les intérêts de la place économique suisse à l’étranger ». 

Le 22 mars 2013, le SECO envoie depuis Berne un courrier adressé aux autorités chiliennes. La lettre figure – comme les e-mails précédemment cités – parmi des documents obtenus l’an dernier par le magazine d’enquête de la RTS Temps Présent, qui a invoqué la Loi sur la transparence et mis en lumière le lobbying de Nestlé auprès des autorités helvétiques.

Le complexe du Codex 

La lettre est adressée au « Point de contact TBT » du Chili. « TBT » est l’acronyme de « Technical Barriers to Trade », ou « obstacles techniques aux échanges ». L’Accord sur les obstacles techniques au commerce, qui a vu le jour en 1995 avec la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), définit des conditions-cadres censées empêcher que « les règlements techniques ne soient discriminatoires » afin qu’ils « ne créent pas d’obstacles non nécessaires au commerce ». C’est en ce sens que la Suisse demande aux autorités chiliennes de démontrer comment elles sont arrivées à la conclusion que « l’amendement proposé est nécessaire pour protéger la santé humaine ». La Suisse veut également savoir « si le Chili a envisagé des mesures moins restrictives pour les échanges ».  

La Suisse fait également valoir que toute nouvelle réglementation doit s’appuyer sur les standards en vigueur au niveau international. Dans ce cas, il s'agit du « Codex Alimentarius », un ensemble de normes pour la sécurité et la qualité alimentaire adopté par l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et l'Organisation mondiale de de la santé (OMS). Comme le Codex ne fixe pas de valeur maximale pour les substances nutritives, le SECO voudrait savoir « ce qui a motivé le Chili à choisir une étiquette présentant un message négatif (à forte teneur en...) », et comment les dispositions prévues sont compatibles avec les directives du Codex.  

La communauté internationale s’est beaucoup penchée sur cette question : le Codex empêche-t-il les pays de développer leur propre système de mise en garde ? Absolument pas, conclut l’Organisation panaméricaine de la santé (PAHO), antenne de l’OMS, dans un rapport publié en 2020. Les discussions et le développement de chaque texte du Codex se basent sur les expériences faites par chaque pays. « Le Codex attend des États membres qu’ils agissent ». Les pays ont le droit de prendre des mesures « pour protéger la santé publique et garantir la sécurité alimentaire et nutritionnelle de leur population ». Ils peuvent pour ce faire aller au-delà des directives du Codex.  

Même la Suisse, représentée dans la Commission du Codex par l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires, a affirmé en automne 2021 que, « en fonction du contexte national et de ce qui s’avère mieux fonctionner pour les consommateurs et consommatrices », les pays devraient être libres de choisir tel ou tel système d’étiquetage nutritionnel.   

Des interventions infructueuses  

Trois mois après l’envoi du courrier, le SECO intervient pour la première fois lors d’une réunion du Comité TBT, qui se tient trois fois par an à Genève pour discuter de « problèmes commerciaux spécifiques ». Il exprime « certains doutes » par rapport au projet, et demande au Chili de « considérer l’approche volontaire adoptée par la Suisse pour le référencement des limites nutritionnelles sur les emballages ». Lors de cette même réunion, la Suisse fait également part de ses préoccupations concernant un autre projet de loi : la « Loi pour une alimentation saine » du Pérou, qui prévoit elle aussi des mises en garde sur étiquette noire. Un an plus tard, en juin 2014, la Suisse prend pour cible  l’approche de l’Équateur lors d’une réunion du comité TBT. En cause, son projet d’utiliser un code couleur pour indiquer si un aliment emballé a une teneur élevée, moyenne ou faible en un ingrédient donné. Ce système « discrimine injustement » certains produits et ne permet pas de « fournir des informations fondées » aux consommateurs et consommatrices, critique la Suisse. 

En vain. En 2014, les États membres de la PAHO lancent à l’unanimité un plan quinquennal d’action pour la prévention de l’obésité chez les enfants et les jeunes. Il a notamment pour objectif de développer et mettre en œuvre des normes pour un étiquetage sur la face avant de l’emballage afin de promouvoir des choix alimentaires sains, en permettant une « identification rapide et simple des produits riches en énergie et pauvres en substances nutritives ». Fin 2014, l'Équateur met en place son système d'étiquetage. Et au Chili, le gouvernement socialiste, remanié après la réélection de Michelle Bachelet, entreprend d’édicter une réglementation contraignante, en dépit de la forte opposition de l’industrie, et notamment du groupe d’intérêt AB Chile, créé par Nestlé et cinq autres sociétés. Malgré les interventions répétées de la Suisse, de l’UE, des États-Unis et d’autres pays au niveau de l’OMC, et tous les efforts déployés pour empêcher que la loi soit adoptée – la « Ley del Súper Ocho » – entre en vigueur au Chili en juin 2016.  

Pablo Devoto, PDG de Nestlé Chili, se plaint dans une interview d'avril 2017 que les mises en garde n’éduquent pas les consommateurs et consommatrices mais ne font que les effrayer. « En tant que pays », ajoute-t-il comme s’il était président du Chili, « nous devons passer de l’alarmisme à l’éducation ». Selon Nestlé, la réglementation ne permet pas de modifier les comportements de consommation « de manière définitive et radicale ». Des études scientifiques prouvent le contraire : un travail de suivi réalisé par trois universités, en juin 2019, montre que les ventes de produits arborant une mise en garde ont nettement reculé : moins 25 % pour les boissons sucrées, et moins 36 % dans le cas des céréales pour petit-déjeuner.  

Au Pérou aussi, les efforts de lobbying déployés par l’association des industriels Sociedad Nacional de Industrías, dont Nestlé est membre, n’apportent pas les résultats escomptés. À l’été 2019, la « Loi pour une alimentation saine » entre en vigueur, avec une obligation d’étiquetage similaire à celle du Chili. À la même période, au Mexique, la Commission santé de la Chambre des députés se prononce aussi en faveur d’étiquettes « faciles à comprendre », « véridiques » et « visibles » sur la face avant de l’emballage des produits. La « Norma Oficial Mexicana 051 », ou NOM-051, voit ainsi le jour. Elle prévoit cinq panneaux « stop » noirs arborant le terme « Exceso » (soit « teneur excessive »), suivi de la mention graisses saturées, calories, sel, acides gras insaturés ou sucre. Comme au Chili, elle interdit la publicité à l’aide de personnages de bande dessinée, de jouets ou de célébrités pour les produits qui font l’objet d’une mise en garde. Cette fois, l’heure est grave pour Nestlé : si le groupe réalisait environ 500 millions de francs de chiffre d’affaires annuel au Chili comme au Pérou, ce montant avoisinait les 3 milliards au Mexique en 2020.  

«Nous avons le droit de savoir ce que nous consommons» : Campagne pour les avertissements prévus au Mexique.

«Nous avons le droit de savoir ce que nous consommons» : Campagne pour les avertissements prévus au Mexique.

Les enjeux 

Quels sont les enjeux pour Nestlé ? Pour le savoir, nous nous sommes procuré des données commerciales auprès du célèbre institut d’étude de marché Euromonitor. Celles-ci montrent les ventes de produits Nestlé dans le commerce au Mexique en 2019. Si ces chiffres ne nous permettent pas de déterminer avec exactitude le chiffre d’affaires réalisé par l’entreprise elle-même, les données nous permettent au moins d’estimer le volume des ventes de produits Nestlé qui risquaient de recevoir une mise en garde – comme cela a finalement été le cas. Car la NOM-051 est bien entrée en vigueur en octobre 2020.  

Les ventes de produits Nestlé dans les catégories « chocolats et confiseries » (environ 270 millions de francs), crèmes glacées (environ 150 millions) et « boissons en poudre » (environ 140 millions), se sont élevées à plus de 500 millions de francs en 2019 au Mexique. Chaque produit de ces catégories risquait d’avoir au moins une étiquette de mise en garde. Il faut ajouter à cette liste plusieurs marques de produits laitiers dont tous les articles présentent aujourd’hui une mise en garde : ceux-ci représentaient en 2019 des ventes d’un montant d’environ 270 millions. À cela s’ajoute encore certains produits de marques comme Nescafé, Maggi ou de l’assortiment des céréales, qui sont également étiquetés. D'après nos calculs, 340 millions de ventes de produits Nestlé supplémentaires étaient concernés par la nouvelle loi sur l'étiquetage. Au total, la valeur des ventes dans le commerce des produits Nestlé « menacés » par un ou plusieurs avertissements s'élevait à plus d’un milliard de francs au Mexique en 2019. Interrogée à ce sujet, Nestlé fait savoir que « moins de 30 % des produits que nous vendons au Mexique comportent des avertissements. Nous continuons à nous concentrer sur l'élargissement de notre offre de produits savoureux et sains ». 

La Suisse intervient 

C’est donc de ces enjeux dont il est question dans un e-mail envoyé le 15 novembre 2019 par un collaborateur ou une collaboratrice de Nestlé (les échanges en notre possession sont caviardés) à l’attention d’une personne du SECO : « C’était un grand plaisir de vous revoir la semaine dernière à Vevey. Comme convenu, vous trouverez ci-joint un résumé et les messages clefs des deux problèmes urgents auxquels nous sommes confrontés au Mexique. » Le premier : l’interdiction des capsules en plastique et des bouteilles en PET, contre laquelle Nestlé s’était finalement battue en vain. Le deuxième : la NOM-051, bien sûr. « Nous vous serions reconnaissants de toute aide et recommandation que vous estimez utile pour nos efforts de plaidoyer. »  

Le SECO semble prendre l'affaire au sérieux, puisqu’une réponse est donnée 17 minutes plus tard à Nestlé. Le collaborateur ou la collaboratrice du SECO écrit : « Merci beaucoup pour votre message. Nous y réfléchirons et envisageons d’intervenir la semaine prochaine. Puis-je vous demander à qui l’intervention en question doit être adressée au Mexique, puisque vous avez suivi ces évolutions de plus près que nous. [...] Avant d’intervenir, nous vous recontacterons pour vous indiquer à qui nous nous adresserons au Mexique et ce que nous leur dirons. » 

Des « craintes inutiles »  

Penchons-nous d’abord sur le contenu du mémorandum envoyé par Nestlé au SECO. Il indique que la norme prévue au Mexique est « beaucoup plus restrictive » que celle du Chili car elle combine l’étiquette de mise en garde et un « profil nutritionnel plus strict ». « La proposition prévoit également de plus grandes restrictions sur la publicité et la vente de produits étiquetés. » Nestlé soutient les systèmes d’étiquetage qui visent à aider les consommateurs et consommatrices à « faire des choix nutritionnels plus sains » grâce à des « informations nutritionnelles pratiques, pertinentes et rapidement compréhensibles ». Or, la norme mexicaine ne répondrait pas à cet objectif, selon Nestlé.

« Nous vous serions reconnaissants de nous aider dans nos efforts de plaidoyer », écrit Nestlé dans un mémorandum pour le SECO.

« Nous vous serions reconnaissants de nous aider dans nos efforts de plaidoyer », écrit Nestlé dans un mémorandum pour le SECO.

Outre le profil nutritionnel « trop radical et restrictif » utilisé pour déterminer les seuils, la firme estime que les avertissements tels que ceux prévus par le Mexique devraient en principe être « évités ». Ils ne seraient pas compatibles avec le Codex ou avec les normes internationales, et risqueraient de susciter des « craintes inutiles » chez les consommateurs et consommatrices. Enfin, l’interdiction de promouvoir des produits étiquetés à l’aide de personnages de bande dessinée ou de jouets serait contraire au droit mexicain et international en matière de propriété intellectuelle.

Dans les jours qui ont précédé l’envoi de l'e-mail de Vevey au SECO, Nestlé est également passée à l’offensive au Mexique. Le 5 novembre, la multinationale a déposé une prise de position sur la réglementation, dans laquelle elle avertit que l’étiquetage « n’aura pas l’impact attendu ». La population continuerait à « consommer des produits malsains bien qu’elle ait conscience de leurs conséquences sur la santé ». Selon Nestlé, ce ne sont pas « les informations indiquées sur les produits » qui constituent le vrai problème, mais « les consommateurs eux-mêmes, qui ne sont pas suffisamment éduqués ». La solution : des campagnes d’information plutôt que des mises en garde.

Une semaine plus tard, Nestlé adresse à ses fournisseurs un courrier, rendu public par l’organisation de défense des consommateurs et consommatrices « El Poder del Consumidor », leur demandant de faire part aux autorités mexicaines de leurs « préoccupations » concernant ce projet de norme prévoyant que certains produits finis soient considérés comme « néfaste pour la santé » afin de « dissuader les Mexicains de les consommer ».

Parole de Nestlé : une intervention des fournisseurs est « indispensable pour éviter la destruction d’emplois alors que les perspectives de l’économie nationale sont difficiles ». Pour Alejandro Calvillo, directeur de El Poder del Consumidor, cette sommation aux fournisseurs était une « tentative de freiner le développement de la norme ». Nestlé aurait été l’un des groupes à s’y être opposé avec le plus de véhémence. 

Le 25 novembre 2019, la personne de contact au sein du SECO envoie à neuf collègues le mémorandum transmis par Nestlé, les invitant à en faire une « première évaluation ». C'est ce même jour qu’est échangée la correspondance, mentionnée en début d’article, avec le département mexicain du DFAE, qui n’était visiblement pas impliqué jusqu’alors et qui s’indigne de la démarche solitaire de Nestlé. Le SECO ne semble pas vraiment s’en émouvoir.

Le 25 novembre : le SECO demande une «première évaluation du memorandum» à l'interne

Le 25 novembre : le SECO demande une «première évaluation du memorandum» à l'interne

Le 26 novembre, l'évaluation arrive : «Effectivement, il manque une justification scientifique» pour les limites établies par le nouveau système d'étiquetage mexicain.

Le 26 novembre, l'évaluation arrive : «Effectivement, il manque une justification scientifique» pour les limites établies par le nouveau système d'étiquetage mexicain.

Dans son analyse, qu'elle fait circuler le lendemain au sein de son département, la personne responsable parvient aux conclusions suivantes : les seuils fixés par le Mexique « manqueraient de justification scientifique ». Ce point devrait être repris, conseille-t-elle. En outre, la Suisse pourrait se référer à la norme du Codex, « comme lors de l'intervention au TBT en rapport avec le Chili », ainsi qu'à ses « propres expériences » avec l'introduction d'un label « sur une base volontaire et avec la participation des parties prenantes concernées ».   

Demi-tour au « stop » 

Ce dernier point est repris le lendemain. Une personne du SECO envoie le message suivant : « Pour continuer à traiter cette question, il est important d’avoir à l'esprit que d’importants fabricants et importateurs d’aliments, dont Nestlé (Suisse), ont annoncé introduire en Suisse le système d’étiquetage simplifié Nutri-Score ». Une « mesure volontaire », contrairement au système mexicain. 

Nestlé avait en fait annoncé, en juin 2019, « son soutien au Nutri-Score comme système d’étiquetage nutritionnel préférentiel pour les produits alimentaires et les boissons en Europe continentale » car il permettrait aux « consommateurs de faire les bons choix alimentaires ». Le géant veveysan changeait ainsi radicalement de cap : pendant des années, il avait cherché, parfois en collaboration avec d’autres multinationales, à empêcher ce système d’étiquetage, puis à l’affaiblir et à retarder sa mise en œuvre. Qu'est-ce qui a poussé Nestlé, dont la direction reconnaissait en 2021 que plus de 60 % de ses produits sont malsains, à introduire ce système d’étiquetage ? Interrogée sur cette question, la nutritionniste française Melissa Mialon est claire : « L’introduction d’étiquettes de mise en garde en Amérique latine est probablement l’une des principales causes du revirement de Nestlé vis-à-vis du Nutri-Score ». Car par rapport aux étiquettes noires, le Nutri-Score présente des avantages évidents : tout d’abord parce qu’une échelle colorée paraît nettement plus sympathique que des panneaux « stop » noirs. Mais aussi et surtout parce que, contrairement au système mis en place au Mexique et au Chili, qui indique un excès d’une substance spécifique dans le produit, le Nutri-Score permet de compenser des propriétés négatives par des positives. Concrètement : si dans le système « sud-américain »  un fabricant doit  réduire la teneur en sucre, sel ou matières grasses pour éviter une étiquette noire, il suffit d’ajouter des éléments nutritifs positifs, tels que des fibres ou des protéines, pour que le Nutri-Score passe au vert. Les conséquences de cette approche sont clairement visibles si l’on s’intéresse à l’un des plus célèbres produits de Nestlé : le Nesquik.  

La comparaison est basée sur la recette que Nestlé commercialise actuellement en Suisse.

La comparaison est basée sur la recette que Nestlé commercialise actuellement en Suisse.

La liste des ingrédients montre que le « chocolat en poudre » Nesquik est composé à trois quarts de sucre.

Au Mexique, la recette du Nesquik vendue en Suisse présenterait trois avertissements : « Exceso » (teneur excessive) en calories, sucre et sel. Le lapin Nesquik ne pourrait pas être utilisé pour promouvoir le produit. Au Mexique, Nestlé a entre-temps mis sur le marché des recettes de Nesquik moins riches en sucre.

En Suisse, le Nesquik présente un Nutri-Score B vert clair car la méthode de calcul du Nutri-Score (1) tient compte à la fois des propriétés négatives et positives, (2) n'évalue pas le produit sous sa forme originale mais selon la façon dont il est finalement consommé (dans ce cas : poudre + lait), et (3) l'évaluation se base sur une recette définie par Nestlé, avec très peu de poudre et beaucoup de lait pauvre en matières grasses, dont les propriétés nutritives positives permettent d'obtenir un score « vert ». L'utilisation du lapin est toujours autorisée.

Fin 2020, la PAHO a comparé les étiquettes noires à cinq autres systèmes, dont ceux comme le Nutri-Score qui attribuent un score global en prenant en compte les aspects positifs et négatifs d'un produit . Sa conclusion est claire et limpide : « Des mises en garde fortes sur la face avant de l’emballage d’aliments à teneur excessive en graisses, sucre et sodium sont le meilleur moyen d’aider la population à éviter les aliments malsains ». Quand des propriétés négatives sont compensées par des positives, comme c'est le cas pour le Nutri-Score, « l’objectif (de l’étiquetage) est biaisé, son impact est affaibli et la confusion du consommateur est amplifiée ».  

Dans le courrier que le SECO envoie finalement aux autorités mexicaines le 9 décembre 2019, il rappelle toutefois qu’en Suisse, « d’importants fabricants et importateurs d'aliments » ont déjà indiqué vouloir introduire le Nutri-Score « sur une base purement volontaire ». Il est « poliment demandé » au Mexique si « des mesures moins restrictives pour les échanges » pourraient aussi être envisagées. La lettre répète par ailleurs en substance les arguments avancés par Nestlé dans le mémorandum : il serait particulièrement intéressant de savoir sur quelle base les seuils sont fixés pour l’étiquetage. Le SECO demande aussi au Mexique pourquoi le pays veut introduire des mises en garde négatives alors que le Codex ne le prévoit pas et que cela pourrait pousser les consommateurs et consommatrices à croire que certains produits « devraient être totalement évités alors qu’ils peuvent faire partie d’une alimentation équilibrée ».  

Le Mexique tient bon 

Début 2020, la Suisse dépose auprès du Comité TBT, avec l’UE, les États-Unis et d’autres pays, une plainte indiquant que les pays voient dans la réglementation prévue au Mexique des « préoccupations commerciales spécifiques ». En février 2020, un collaborateur du SECO intervient lors de la réunion du Comité TBT, aux côtés de l’UE et des États-Unis, et réitère les préoccupations exprimées par écrit. L’opposition au projet mexicain semble alors rapidement rencontrer un certain succès : en raison de la plainte d’une association d’industriels, un tribunal mexicain suspend fin février l’entrée en vigueur de la nouvelle norme. Mais après quelques jours seulement, la décision est cassée par l’instance supérieure. Nestlé écrit le 12 mars au SECO : « Nous avons malheureusement appris que la NOM pourrait être publiée fin mars / début avril sans grande modification par rapport au projet que nous avons vu », après avoir pris soin de le remercier à nouveau pour « son aide précieuse dans cet important dossier ». 

Le 27 mars, NOM-051 est publiée dans le journal officiel du Mexique, sans aucune modification dans ses dispositions. Le 3 avril, le SECO contacte de nouveau Nestlé, affirmant avoir appris « de sources états-uniennes » que, selon l’industrie locale, l’entrée en vigueur de la norme devrait être repoussée « en raison du Covid-19 et de la forte demande actuelle en aliments ». « Nestlé partage-t-elle cette analyse/préoccupation ? » C’est visiblement le cas. Lors de la réunion suivante du Comité TBT, en mai, la Suisse demande aux autorités mexicaines, « avec une certaine insistance », que l’entrée en vigueur de l’amendement soit repoussée « à une date ultérieure ». Les États-Unis et l’UE sont plus concrets en demandant un report de deux ans.  

Mais comme vous le savez déjà, la NOM-051 est entrée en vigueur le 1er octobre 2020. La PAHO estime que cette norme est la « réglementation la plus progressiste et exhaustive au monde ». La Suisse a beau encourager une nouvelle fois le Mexique, lors de la réunion du Comité TBT fin octobre, à « revoir [cette] norme afin de garantir un approvisionnement adéquat du marché mexicain en nourriture et boissons, en particulier pendant la pandémie de Covid-19 », rien n’y fait. D’autant que les fabricants semblent adapter rapidement la recette de leurs produits à la nouvelle réglementation. Les autorités mexicaines semblent par ailleurs montrer leur détermination à mettre en œuvre la nouvelle norme : en avril, elles retirent du marché plus de 10 000 produits de 80 marques qui ne sont pas correctement étiquetés ; parmi ceux-ci figurent deux sortes de céréales vendues par Nestlé.  

Les réactions

Nestlé ne répond pas aux questions concrètes de Public Eye (par exemple concernant la « collaboration » avec le SECO, l'évolution du chiffre d'affaires depuis l'introduction des avertissements ou sa volte-face sur le Nutri-Score) de manière individuelle, se contentant d’une déclaration sommaire. Nestlé « a à cœur d'aider les gens à avoir une alimentation équilibrée », fait savoir Christoph Meier, responsable des relations médias au niveau mondial. Mais le géant veveysan estime que la « forme particulière d'étiquetage avec des avertissements », telle qu’adoptée par le Chili et le Mexique, « n'aide pas à choisir des options plus saines dans une catégorie de produits donnée ». En ce qui concerne le Nutri-Score, en revanche, des évaluations menées en Europe auraient montré qu'il « aide les consommateurs à faire des choix alimentaires bien informés ». Mais « nous entretenons des échanges transparents et constructifs avec les autorités et les parties prenantes et nous respectons bien entendu strictement les règles d'étiquetage dans les deux pays ». 

Le Secrétariat d'État à l'économie prend position de manière relativement détaillée, mais élude aussi certains aspects de manière frappante. Les interventions au Mexique et au Chili ont-elles eu lieu à la demande de Nestlé ? Le secrétariat d'État écrit qu’il est « en règle générale rendu attentif par les parties prenantes et les acteurs économiques intéressés aux notifications présentées par d’autres membres de l'OMC ». Ces demandes sont ensuite examinées et ce n'est qu'en cas de « doutes et de questions fondés » qu'un « commentaire écrit ou une intervention au sein du comité TBT avec les autres membres de l’OMC est envisagé ». Est-ce courant que le SECO se fasse conseiller par des acteurs privés sur le destinataire approprié d’une intervention ? « La Suisse dispose de représentations adéquates à l'étranger pour entretenir les relations bilatérales et entrer en contact avec des représentants de nos pays partenaires ». L'intervention du SECO auprès des autorités mexicaines avait-elle été décidée avec le DFAE et/ou l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) ? « Au sein du comité TBT de l'OMC, la position défendue par la Suisse est, le cas échéant, coordonnée avec les offices compétents respectifs ». Les différents services fédéraux « travaillent en étroite collaboration et coordonnent leurs efforts ». Enfin, selon le SECO, il n'y a « aucune contradiction » entre la position de la Suisse dans le cadre du Codex (selon laquelle les pays devraient être libres de choisir le système d'étiquetage qu'ils souhaitent) et la position suisse au sein du comité TBT de l’OMC.   

Effet boule de neige 

En 2021, l’Uruguay introduit également une loi prévoyant de telles mises en garde. Le Brésil et la Colombie approuvent aussi des lois en ce sens. Le ministère canadien de la Santé fait une proposition similaire et, en mars 2022, l’Argentine publie la « Loi de promotion d’une alimentation saine », qui prévoit elle aussi des étiquettes noires de mise en garde.  

En Suisse, la secrétaire d’État sortante Marie-Gabrielle Ineichen-Fleisch déclare sans détour, lors d’une table ronde en mai dernier : « L’une de mes principales tâches, pendant les onze années que j’ai passées à la tête du SECO, a été d’éviter le renforcement de la réglementation ». La réaction du Dr Hugo López-Gatell, l’expert du ministère mexicain de la Santé, est forte :

« Notre gouvernement veut séparer les intérêts économiques du pouvoir politique. Si des pays comme la Suisse veulent défendre les intérêts de leurs entreprises, qu’ils le fassent dans le cadre de leurs lois nationales ou des organisations internationales. Mais nous ne permettrons jamais que d’autres pays ou une entreprise étrangère dictent notre politique de santé. » 

Notre regard sur les injustices

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Impressum
Enquête: Timo Kollbrunner, Laurent Gaberell
Collaboration: Manuel Abebe
Traduction et édition: Maxime Ferréol et Géraldine Viret
Photos: Susana Gonzalez/Bloomberg; AP Photo/Alexandre Meneghini; Ildi.Travel.Chile/Alamy Stock Photo; Rodrigo Arangua/Getty Images;  Consuelo Pagaza
Infographie et conception web: Fabian Lang